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王浩 劉家宏丨新時代國家節水行動關鍵舉措探討
2019-07-19 10:59:38   來源:中國水利

  2000年以來的節水型社會建設取得了顯著的節水效益,而當前節水仍面臨節水水平不均衡、節水產業發展不充分、節水機制不健全等不足。新時代實施國家節水行動的重點包括:完善節水法規,構建節水技術政策體系;發展節水產業,建設節水社會化服務體系;推進行業節水升級改造,促進節水均衡發展; 完善取排水監測系統,促進循環高效用水;調整水價,促進節水。

  節水:破解水資源瓶頸的關鍵

  我國是世界主要經濟體中受水資源脅迫程度最高的國家。按照傳統發展模式,我國的水資源僅能支撐改革開放前的初級生產規模和生活用水方式。20世紀70年代末改革開放以來,現代工業化進程和城市化進程一啓動,我國水資源短缺問題就開始出現,在一些北方缺水地區水資源供需矛盾十分突出。目前正常年份全國缺水500億m³,成為經濟社會發展的主要瓶頸。20世紀末國內外多個權威機構預測表明,到2030年全國用水量還要增長1500億~3000億m³,傳統水資源開發利用方式難以為繼,建設節水型社會成為國家水安全保障的必然選擇和根本出路,被中央確立為新時代治水優先戰略。

  根據國外發達國家的用水現狀分析,我國未來水資源形勢十分嚴峻。美國總人口3.26億人,現狀總用水量約為5600億m³,其中近700億m³用於生活,人均生活用水量約為215m³/a。按照美國家庭的生活用水標準,我國14億人口僅生活用水一項就將達到3000億m³。實際上2016年我國生活用水僅821.6億m³,假定21世紀中葉我國人均收入和生活水平達到中等發達國家水平,人均生活用水量達到當前美國家庭的生活用水標準,生活用水淨增量將超過2000億m³,這是我國水資源本地條件所不能滿足的。從人均綜合用水量指標來看,我國的缺水形勢更加嚴峻。美國人均綜合用水指標約為1700m³/a,按照這一標準測算,到2050年我國人均GDP達到中等發達國家水平時的總用水量將高達25500億m³(總人口按照15億估算),這一數字已接近我國多年平均年水資源總量28000億m³,即耗盡所有可更新的水資源才能實現供需平衡。

  從以上中美類比推演可以看出,我國要實現 “兩個一百年”奮鬥目標,節水是關鍵,只有通過強化節水,提高水資源利用效率,才能在保護良好生態環境的前提下支撐經濟社會可持續發展。這是黨的十九大提出實施國家節水行動的重要原因。

  節水面臨的現實問題

  20世紀末,水利部黨組在中央水利工作方針指引下,進行了現代水利、可持續發展水利的探索,治水思路發生了深刻轉變,為節水型社會建設奠定了理論基礎。2000年以來,水利部在張掖、綿陽、大連等城市陸續開展了100個國家級節水型社會建設試點和200個省級節水型社會試點。基於試點經驗凝鍊形成了我國節水型社會建設總體推進模式與分區範式,被綜合應用於全國31個省(自治區、直轄市)節水工作實踐中,發揮了顯著節水效益,有效遏制了用水總量的過快增長。全國總用水量在2013年達到頂峯時的6183億m³後出現了緩慢回落,2016年總用水量回調至6040億m³,剔除經濟發展波動等因素影響,測算每年通過節水型社會建設產生的節水效益約為600億m³。節水型社會建設在產生巨大效益的同時,必須清醒地認識到還存在節水水平不均衡、節水產業發展不充分、節水機制不健全等問題。

  ➤ 節水水平不均衡

  節水型社會建設開展20年來,我國各省(自治區、直轄市)的節水水平都有了十分顯著的提升,但目前各省(自治區、直轄市)的節水水平差別較大。根據2016年31個省(自治區、直轄市)的萬元GDP用水量和相應的GDP規模的分段統計可以發現,我國基於GDP統計的水資源利用效率頻譜具有明顯的三峯特徵,分別對應着高節水水平、中節水水平和低節水水平。

  高節水水平的省份主要分佈於經濟發達的缺水地區,例如北京、天津、河北、山東、陝西等,這類省份的經濟規模最大,約佔全國GDP總量的1/2,其萬元GDP用水量的均值約為27m³;中節水水平的省份主要分佈於經濟欠發達的缺水地區,例如甘肅、雲南、貴州、海南等,這類省份總體經濟規模較小,僅佔全國GDP總量的1/6, 其萬元GDP用水量的均值約為60m³;低節水水平的省份主要分佈於經濟發達的豐水地區,例如上海、湖南、湖北、江蘇、江西、安徽等,這類省份總體經濟規模約佔全國的1/3,其萬元GDP用水量的均值約為88m³。各地節水水平出現如此大的差異主要原因包括當地水資源條件、經濟發展水平、產業結構(是高耗水產業為主還是低耗水產業為主)等。

  ➤ 節水產業發展不充分

  據相關產業分析機構的測算數據,我國目前農業灌溉節水產業的市場規模約為400億元,加上城市和工業節水的市場規模200億元,節水產業的市場總規模約為600億元,佔GDP的比重不足0.1%,這與節能環保產業差距甚大。據國家發改委、科技部、工信部、環保部四部委頒佈的《“十三五”節能環保產業發展規劃》,2015年我國節能環保產業產值約為45000億元,是節水產業規模的75倍; 規劃到2020年,節能環保產業佔GDP的比重將提高到3%,成為國民經濟的重要支柱產業。節水與節能環保同是我國資源約束條件下的優先發展產業,但相比節能環保,節水產業發展明顯滯後,不平衡、不充分的矛盾突出。此外,受產業規模、研發投入以及國家整體創新能力和技術水平的限制,我國節水產業對新產品的開發能力相對較弱,這也是制約節水產業發展的一個重要因素。

  ➤ 節水機制不健全

  當前我國節水工作主要是引導性、倡議式的,節水的激勵機制和強制性法規尚未完全建立。例如我國沒有頒佈專門的《節水法》,節水部分只在《水法》的第五章“水資源配置和節約使用”中作了原則性的規定,因此節水的強制性和約束力方面尚待提升。相比節水工作,節能環保工作的法律要健全得多,國家有《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《節約能源法》等,《土壤污染防治法》草案已完成意見徵求工作,有望在2018年頒佈實施。

  在節水的激勵機制方面,現有的水價制度和用水計量方式也不利於節水。我國大部分地區採用的是單一水價制度,且水價偏低,水費支出在總費用支出中所佔的比例沒有達到促進節水的敏感閾值,導致用水主體節水的積極性不高,節水的經濟效益不顯著,甚至會產生負效益,即俗話講的越節水,越吃虧。另一方面,用水計量方式在一些農村和偏遠地區還很粗放,計量不準甚至沒有計量也是節水這種精細化管理難以落實的重要原因。比如有些村鎮按人頭收水費、按田畝收水費,水費與用水量嚴重脱節,這種粗放的管理方式在一定程度上助長了水資源浪費的歪風。新時代要實施國家節水行動,急需健全完善節水制度,形成倒逼機制,促進全民節水。

  新時代國家節水行動重點探討

  新時代的節水工作既面臨節水水平不均衡、節水產業發展不充分、節水機制不健全等困難,也沐浴着轉型升級、創新經濟、供給側改革等新風,是充滿希望、大有可為的一個黃金時期。未來實施國家節水行動的重點,主要包括五個方面。

  ➤ 進一步完善節水法規,構建節水技術政策體系

  在廣泛調研和徵求意見的基礎上,積極推進節水立法工作,為推進節水型社會建設提供法制保障。同時,通過完善用水總量控制指標體系、節水技術標準體系、水資源雙控行動方案等措施,強力推動經濟結構優化和產業轉型升級,提高全行業節水水平。創新建立有利於節水的激勵機制,通過完善有利於節水的企事業財税優惠政策、推行合同節水管理、普及用水計量設施和計量收費方式等,調動全社會參與節水的積極性,充分運用市場機制和價格槓桿的作用來促進節約用水。與時俱進,修訂《中國節水技術政策大綱》,構建有利於節水的技術政策體系。

  ➤ 大力發展節水產業,建設節水社會化服務體系

  引導和鼓勵社會資本投資節水產業,破除妨礙節水產業發展的體制和機制障礙,理順水資源管理部門、用水主體、節水服務企業之間的責、權、利關係,為節水產業發展營造良好的市場環境。充分發揮政府及社會投融資平台在資金、技術和管理等方面的優勢,培育和發展具有國際競爭力的龍頭節水服務企業,形成龍頭企業+大量專業化技術服務企業的良性發展格局,做大做強節水產業。鼓勵節水企業組建產業創新聯盟,進行技術、商業和運營模式創新,不斷提高核心競爭力。及時制定和發佈國家鼓勵和淘汰的用水工藝、技術、產品和裝備目錄,促進節水技術和裝備更新換代,增強節水企業創新活力。充分發揮國家科技推廣服務體系的重要作用,聯合節水相關的科研院所、社會經濟組織,構建節水社會化服務體系,開展節水技術、產品和前沿技術的評估、推薦等服務。一方面為節水服務企業的產品規劃、市場拓展提供支撐,另一方面為用水主體選擇合適的節水產品和服務提供參考,同時還能強化公眾的節水意識,提高社會參與度。

  ➤ 依託供給側結構性改革推進節水升級改造,促進節水均衡發展

  我國經濟、產業發展不平衡的問題還比較突出,先進的用水工藝(灌溉方式)與落後的工藝(方式)並存,這是造成各地節水水平不均衡的一個重要原因。應抓住當前供給側結構性改革的歷史機遇,立法強制、優先淘汰落後的用水工藝(方式)、技術、產品和裝備,大幅度壓減低效、粗放的用水行為,大力提升節水後進地區的水資源利用效率,促進節水均衡發展。

  ➤ 完善取用水、排水監測系統,促進水資源的循環、高效利用

  目前國家水資源監控能力項目已建成了取用水、水功能區、大江大河省界斷面等三大監控體系,以及水利部、流域和省等三級水資源監控管理信息平台,實現了對全國75%以上河道外頒證取水許可水量的在線監測。但對排水的監測還很薄弱,不能客觀反映用水主體的耗水量、用水效率等情況。未來節水的重要措施之一就是提高水資源的利用效率、減少單位產品的耗水。建議在完善取用水監控系統的同時,構建排水監測系統,實現對用水效率、耗水指標等的監測,全面科學地評判用水主體的節水水平,通過節水獎懲等配套措施促進水資源的循環、高效利用。

  ➤ 逐步調整生活、工業和農業水價,構建利於節水的水價體系

  生活供水應逐步推行階梯水價體系,對於滿足基本生活的剛性用水實行基本水價,對於超標準的彈性用水和奢侈用水實行累進加價制度,抑制不合理的用水需求,促進節約用水。對於二產和三產用水,根據不同行業的用水定額實施超定額累進加價制度,對於賓館、洗浴、高爾夫球場、洗車等高用水的特殊服務行業採用特種行業水價,通過提高水價促進水資源的循環利用、高效利用。農業用水應根據當地水資源條件和主要作物類型制定合理的基本水價和灌溉用水定額,對超定額部分的用水實施水權交易和市場定價制度,通過提高農業用水價格促進適水種植,節約水資源;同時提高對農業的補貼標準,總體上做到不因水價提高而增加農民負擔。

  我國人多水少的水資源條件,要求我們必然走高效節水的內涵式發展道路。按照“兩個一百年”奮鬥目標要求,到21世紀中葉,人均GDP達到中等發達國家水平,以現有人均水資源量排位(第127位)來看,要繼續將節水放在優先位置,實施國家節水行動。新時代實施國家節水行動的重點包括:完善節水法規,構建節水技術政策體系;發展節水產業,建設節水社會化服務體系;推進行業節水升級改造,促進節水均衡發展; 完善取排水監測系統,促進循環高效用水;調整水價,促進節水。

【多寶集運】:石卿
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